中国城镇化率达53.73% 劳动年龄人口继续减少

所以，最高院将重点内容也置于如何来证明影响社会稳定上。

从宪法意义上讲，城市的功能在于，通过国家权力的规范运行及有效制约，实现城市治理的规范化、科学化，满足公民生存权及发展权的正当需求。[26] 参见《2013 年中华人民共和国行政区划简册》，中国地图出版社2013年版。

[32] 关于副地级市的提法参见华伟：《现行行政区划的问题与改革》，《领导文萃》2003年第10期，第12页。最后，及时推动市管县制度再改革。这意味着明确较大的市的宪法内涵具有迫切的现实意义。其二，市管县的本义是发挥较大城市的辐射带动作用，但是自1983年开始的市管县制度改革在上个世纪90年代以后，变成了一味的地市合并，以至于出现了相当多城市规模较小、城市功能较欠缺的管县的市，即所谓小马拉大车的现象。[⑦] 参见许崇德主编：《中国宪法》，中国人民大学出版社1996年版。

德国中世纪有一句名言：城市的空气使人自由。常住人口包括：居住在本乡镇街道，且户口在本乡镇街道或户口待定的人。调查启动程序 1954年《宪法》规定了全国人大特定问题调查委员会这一重要的监督形式，但从近60年的制度实践来看，人大调查权的实施效果一直饱受质疑。

1.立法在调查机制程序设置上，对启动程序设置了过高的门槛。经常性调查机制在立法模式上宜采用上述第一种模式，即赋予人大专门委员会行使经常性调查权，更契合我国人大制度的机构设置。如1967年英国议会立法设立了议会查弊官，用于专门负责调查政府的弊政。调查制度立法配置的失当，限制了人大调查权行使之可能，使其制度功能无法体现。

[3]如周伟教授提出人大专门性委员会行使调查权的制度构想，袁兵喜教授指出，特定问题的调查不能满足全国人大监督职能的全部需要。[19]参见郑磊：《危机中的自新契机——从衡阳贿选事件的三层处理方案谈起》，《法学》2014年第7期。

这与中共十八大报告提出的支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用的要求相差甚远，理论界很有必要全面审视现行人大特定问题调查制度。尤其是人大对政府领域的监督，已由传统的行政执法监督向公共决策制度监督转变。[11]2005年9月，湖南益阳人大常委会开展城市规划区闲地的调查案。我国宪法及监督法规定的人大及其常委会的监督方式多以人大被动地听取政府提供的报告或者其他书面材料为前提，人大并不主动地掌握受监督对象的材料或信息。

[12]根据笔者收集的案例及相关资料分析，人大特定问题调查制度的实践状况表现为如下方面。瑞典议会则根据《政府组织法》设立了议会监察专员制度。[34]（3）专门委员会启动经常性调查权，可由专门委员会议决通过或由本级人大会议决定，立法还可授权专门委员会行使某方面的调查职权。改革开放以来，市场经济的快速发展给社会带来新的变化，从而给人大监督职能提出了新的要求。

[25]为应对新形势下人大监督职能的转变，我们迫切需要人大主动地掌握政府信息进而开展专门性调查活动。基于我国人大制度的现实状况，我国人大特定问题调查制度宜采取双轨制模式。

这些程序如层层叠叠的屏障大大限制了调查权启动及实施的可能性。值得一提的是，不少国家甚至还专门成立了议会的调查权机构，将调查权职能发挥得淋漓尽致却并不为其设置过高的民主程序门槛。

（二）立法层面 1982年《宪法》再次确认全国人大特定问题调查制度后，该制度的相关规定才散见于相继出台的法律之中。问题的关键是，新中国60年人大特定问题调查制度在立法推进的背景下为何仍未改变难以启动的困境？笔者认为，完全有必要对现行人大特定问题调查制度的宪法定位及现有的立法配置作出检讨。如前所述，我国立法区分了调查权启动程序与调查报告提交程序、调查报告议决程序，其中启动程序包括调查委员会发起主体资格审查及成立调查委员会审议程序。根据现行法律，委员长会议、主任会议、1/5以上常委会委员可以向本级人民代表大会常务委员会提议组织关于特定问题的调查委员会。2.人大对特定问题调查的启动难度大，尤其是按照法定条件启动调查的情形极少，已发生的案件多半是受人为因素影响而得以成功启动。[23]可以认为，宪法层面的人大特定问题调查权应从以下三个层面来理解：（1）作为临时性机构行使的调查权，即现行《宪法》第71条所规定的调查权。

如法国于2008年修改宪法时，增设议会对公共政策监督与评估时，有权自主决定成立调查委员会。[9]参见闵捷等：《成都市锦江区人大常委会组建特定问题调查委员会》，《中国青年报》2004年8月9日。

议会调查权制度配置应遵循民主制衡、法治原则、分权原则、人权原则以及比例原则等基本宪政原理，[28]其中调查权配置的民主原则应是首要原则，这是民意机关行使监督权力的前提。（2）作为一项补充性职能，人大普遍不重视该项职能的运用实施。

[20]例如刘政、程湘清认为，全国人大常委会组织特定问题调查委员会的程序尚无明确的法律规定，故全国人大及其常委会尚未运用过这一监督方式。其理由是：（1）从宪法规范分析，现行《宪法》第71条规定的临时调查委员会成立条件为全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会认为必要时的模糊性表述，全国人大议事规则未对必要作进一步规定。

应该说，从渊源上讲，前者基本是承袭了后者的做法。全国人大的监督权是全国人大所具有的一项经常性职权，而特定问题的调查委员会具有临时性。在现行临时性调查机制的基础上，建构临时性和经常性的双轨制人大特定问题调查制度。迄今为止，全国人大及其常委会尚无正式运用调查权的事例。

【作者简介】 温泽彬，西南政法大学行政法学院副教授、法学博士。[30]所谓临时性调查权机制，是指需由议会成立临时性调查委员会并根据议会授权对特定事件开展调查的调查机制。

[17]又如，在2013年湖南衡阳发生的人大代表贿选事件中，原选举单位的人大常委会和军人代表大会分别接受516名衡阳市人大代表的辞职。（4）明确具体操作方案。

这种定位给人大行使调查权带来了事实上的障碍。我国人大特定问题调查制度现况可分别从宪法及立法层面予以阐述。

参见刘政、程湘清：《人大监督探索》，中国民主法制出版社2002年版，第37页。一般认为，我国特定问题调查委员会即属于临时性调查权机制。我国立法机关先后出台的全国人民代表大会组织法、地方各级人民代表大会与地方各级人民政府组织法、全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则、全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法、预算法、监督法等多部法律，完善了全国人大及地方人大的特定问题调查制度。如云南省河口县有一个名为中国——东盟河口国际旅游文化景观长廊（以下简称文化长廊]的项目于2011年2月完工，被当地誉为边境明珠，总投资颇为2.7亿元。

2006年制定的《监督法》，在吸收现行法律基础上，对全国人大及地方各级人大及其常委会特定问题调查权行使规定了回避等制度，进一步完善了特定问题调查的相关程序。[26]一些西方国家还通过宪法修改来拓展议会调查权范围。

（4）参照域外议会制度经验，我国人大特定问题调查权启动的民主条件过于严格，客观上影响了其工具性功能的发挥。参见周伟：《人大专门委员会监督权探索》，《当代法学》2000年第2期。

[6]地方人大启动特定问题调查权的事例也不常见，其中受到社会广泛关注的主要事例有：1998年6月16日，海南定安县人大常委会对县社会保障局挪用社会保险基金的情况进行调查。在改进现行人大特定问题调查权基础之上形成的双轨制调查制度启动程序上会存在以下几种形态：（1）由适当的民主程序按特事特议方式成立调查委员会，主要是指临时性特定问题调查委员会。